Claudio Zucchelli

giovedì 22 giugno 2017
Soppressione del Corpo Forestale dello Stato. Spunti di riflessione in relazione alle competenze regionali.

Il CFS nasce nel 1822 con compiti strettamente connessi alla gestione delle foreste. Le sue funzioni, sin dall'inizio, furono rivolte a garantire la conservazione e il miglioramento del patrimonio forestale. Si allargarono successivamente alla selvicoltura, gestione dei boschi, controllo della caccia, rimboschimenti, lotta agli incendi boschivi, tutela delle aree protette, realizzazione di opere per la difesa idrogeologica (briglie, sistemazione dell'alveo dei fiumi, manufatti) e per la fissazione delle dune in numerose aree del Paese.
Il Corpo nasce quindi con specifiche e precipue competenze tecniche in materia di flora e di fauna, il corrispondente nell’ottocento e nella prima metà del novecento delle attuali funzioni in materia di ambiente.
Per tali motivi esso è da sempre l’unico depositario e il promotore di saperi specifici e specialistici non in possesso di alcun altro organo o Corpo dello Stato.

L'evolversi della cultura moderna, che ha introdotto il concetto di ecologia e ecosistema, ha spinto verso un ampliamento concettuale prima ancora che organizzativo dei compiti del CFS. Esso è diventato, così, il tutore dell'ecosistema nelle sue diverse componenti, ivi compreso l'aspetto debordante nel concetto di bene culturale, cioè il paesaggio. Ed ancora il terminale ineliminabile dello stesso ecosistema, cioè la sua utilizzazione economica sia sotto il profilo dell'inserimento di nuove attività, sia dello sfruttamento del suolo, anche per motivi alimentari, estendendo così le competenze anche al controllo della filiera alimentare.
Lo strumentario a tutela dell'ecosistema nell'accezione complessa è via via cresciuto. Il Corpo così è stato onerato di compiti specifici di polizia amministrativa e giudiziaria quale complemento alla attività di controllo, prevenzione e promozione dell'ecosistema, finendo con il determinare l'erezione a Corpo di polizia.
Infatti, la legge di riforma del Corpo, 6 febbraio 2004, n. 36, "Nuovo ordinamento del Corpo forestale dello Stato", lo definisce (art. 1): “Forza di polizia dello Stato ad ordinamento civile specializzata nella difesa del patrimonio agroforestale italiano e nella tutela dell'ambiente, del paesaggio e dell'ecosistema”. Aggiunge che esso solamente “concorre” ai servizi di ordine e sicurezza pubblica, nonché al controllo del territorio, con particolare riferimento alle aree rurali e montane.
Si deve sottolineare, quindi, che le funzioni di polizia sono ancillari rispetto alle funzioni fondamentali del Corpo, strumentali e non finali. Delle 14 voci indicate nel comma, solo due, la lettera b) e la lettera h) si riferiscono alla repressione di illeciti amministrativi o penali.

L’articolo 2 della legge contiene una enumerazione delle sue competenze e, significativamente, esordisce con l’inciso: “Fatte salve le attribuzioni delle Regioni e degli enti locali” comma 1. Ciò èp indicativo del fatto che il Corpo agisce nell’ambito delle prerogative regionali.
La salvaguardia delle competenze di Regioni e enti locali è indicativa della vera funzione del CFS, vale a dire quella di costituire il Corpo tecnico specializzato per la tutela del territorio e dell’ambiente e per il governo del territorio, che sono competenze concorrenti regionali, come è noto.
Per tale motivo sin dalla costituzione delle Regioni queste hanno rivendicato il trasferimento delle competenze del Corpo assumendo che questo fosse ente strumentale delle Regioni e non dello Stato.
Il trasferimento non è mai avvenuto, ma dal punto di vista amministrativo questa funzione si è concretizzata mediante l’istituto dell’avvalimento, consacrato nelle convenzioni che tutte le Regioni a statuto ordinario hanno stipulato con il Corpo che quindi è stato, di fatto, posto alle dipendenze funzionali anche delle regini nello svolgimento dei oro compiti costituzionali di protezione e vigilanza sull’ambiente e l’ecosistema
La soppressione del Corpo determina invece una radicale inversione di tendenza rispetto alla sua collocazione nel quadro funzionale delle istituzioni.
L’inglobamento nell’Arma dei Carabinieri ne muta radicalmente la natura e la funzione da Corpo tecnico amministrativo, a puro Corpo di polizia per la prevenzione e repressine dei reati.
Che tali funzioni, istituzionalmente, fossero già attribuite non rileva. In primo luogo perché, come detto, essere erano marginali e strumentali alla funzione cardine, in secondo luogo perché non è la funzione di repressione dei reati a determinare la natura di Corpo di polizia, ma l’obiettivo e gli strumenti utilizzati nello svolgimento di tali compiti.
Nel nostro ordinamento, infatti, anche altri soggetti istituzionali hanno il compito di prevenire e reprimere i reati, basti pensare alle capitanerie di porto, agli ispettorati del lavoro o dell’agricoltura etc, e quindi svolgono funzioni di polizia giudiziaria e amministrativa. Ciò non ha mai autorizzato alcuno a ritenere che essi fossero da inquadrare necessariamente in una forza di polizia, e segnatamente ad ordinamento militare.

Le riflessioni di cui sopra conducono a seri dubbi di straripamento dello Stato, mediante la soppressione, nelle competenze delle Regioni.
Vero che la lettera s) del comma 2 dell’articolo 117 affida alla competenza esclusiva dello stato la materia della “difesa dell’ambiente e dell’ecosistema”, ma è anche vero che l’articolo 117, comma 3 nel testo attualmente vigente introduce tra le materie concorrenti la competenza in “governo del territorio” (interpretato dalla Corte Costituzionale come inglobante anche l’aspetto dell’ambiente) e “la valorizzazione dei beni … ambientali”.
La Corte ha dichiarato la incostituzionalità di alcune leggi regionali che per motivi ambientali decretavano la “denuclearizzazione” del territorio, ma solo sotto il sotto il profilo della illegittimità costituzionale di misure atte a limitare la circolazione delle merci nel territorio (Sent n. 62 del 2005). Il rapporto tra legge dello Stato e legge regionale nelle materie concorrenti, infatti, è determinante dell’obbligo per le Regioni di rispettare i principi generali nella materia e di quelli costituzionali, ma non sottrae alle Regioni la loro responsabilità politica e amministrativa nella materia stessa. E, infatti, la Corte ha anche affermato, richiamando alcuni suoi precedenti in materia (cfr. sentenze n. 407 del 2002 e n. 307 del 2003), che “relativamente all’art. 117, secondo comma lettera s), della Costituzione, non si può parlare di una “materia” in senso tecnico, qualificabile come “tutela dell’ambiente”, riservata rigorosamente alla competenza statale, giacché essa configurandosi piuttosto come un valore costituzionale protetto, investe altre competenze che ben possono essere regionali, spettando allo Stato il compito di fissare standard di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale”.
Le Regioni, per questa via, si sono sentite accogliere le loro tesi di fondo, cioè che la tutela dell’ambiente, alla luce della giurisprudenza costituzionale, si configuri come una competenza statale non rigorosamente circoscritta e delimitata, poiché intrecciata con altri interessi e competenze regionali di tipo concorrente, come la tutela della salute o la valorizzazione del paesaggio, le quali non possono essere cancellate dalla competenza esclusiva statale in materia di ambiente.
Senza entrare ulteriormente nel merito dei conflitti di attribuzione succedutisi nel tempo, che avevano tutti ad oggetto una deviazione delle leggi regionali dai principi generali dettati dalla legge statale e non l’esercizio delle funzioni amministrative regionali anche attraverso il CFS, l’evoluzione della giurisprudenza e della dottrina dimostrano che in questa materia vi è quanto meno una concorrenzialità di attribuzioni intricata che va sciolta caso per caso.
Ancor di più indicano che il Corpo forestale è inserito, anche per l’espresso richiamo dell’articolo 1 della legge citata alle competenze regionali, nel complesso Stato/Regioni per la tutela e la gestione e il governo del territorio sotto il profilo ambientale, divenendo lo strumento necessario e istituzionale, anche da parte delle Regioni, per l’espletamento dei compiti costituzionali.
La radicale modificazioni del suo assetto, quindi, contrasta con le prerogative regionali nella misura in cui elimini o modifichi il Corpo in maniera tanto sostanziale da privare le Regioni di questo strumento e impedire lo svolgimento dei compiti di avvalimento di cui si è detto.
Ogni riforma è sicuramente legittima sotto il profilo attivo, nel senso cioè che solo lo Stato può incidere sul Corpo e non le Regioni con loro leggi, ma diviene illegittima sotto il profilo funzionale, nel senso cioè che l’incidenza su uno strumento giuridicamente e di fatto proprio delle Regioni, perché ausiliario delle loro competenze, non può giunge sino a privare le Regioni stesse di questo strumento.
In altri termini, la violazione delle attribuzioni consiste nel fatto che lo Stato ha soppresso l’istituto deputato specificatamente a fornire funzioni e supporto alle Regioni.
Né il fatto che l’Arma dei Carabinieri manterrà, o così dovrebbe, una gestione di fatto separata delle medesime funzioni che le sono state trasferite vale a sanare lo strappo.Infatti, mentre le funzioni di polizia del CFS erano come si è detto, ausiliarie e sostanzialmente legate alle funzioni di pubblico ufficiale dei componenti, oggi esse divengono primarie e possono incidere, come sicuramente incideranno, sull’esercizio di quelle funzioni amministrative e tecniche il cui avvalimento da parte delle Regioni è essenziale per lo svolgimento dei propri compiti costituzionali.

Sotto questo profilo la questione di attribuzione può ragionevolmente essere sostenuta.

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